Lietuvos ekonominėje retorikoje vis dažniau girdime apie koncesiją. Komentuojančių nuomonės skiriasi: vieni ją vadinančių tikru išsigelbėjimu, kiti gąsdina neteisėtu privatizavimu ar korupciniais pančiais. Nors koncesija yra teisiškai reglamentuota, ji yra išties sudėtingas procesas, tad natūralu, kad kelia klausimų žmonėms, sukuria dirvą interpretacijoms žurnalistams ir politikams. Tad šiame straipsnyje – kas gi yra ši Lietuvoje vis dar mažai tyrinėta žemė – koncesija? Kokie jos privalumai ir trūkumai, tikri ir tariami?
Kodėl partnerystė?
Viešasis ir privatus sektorius kasdieniame gyvenime nuolat susiduria ir sudaro įvairias sutartis. Valstybė parduoda turtą, perka prekes ir paslaugas, nuomoja žemę, vykdo mainus ir t.t.
Gali būti, kad dar ir šiandien kam nors kyla klausimas, kodėl viešasis ir privatus sektorius apskritai bendradarbiauja? Juk partnerystė kelia grėsmių – gali rastis korupcija, viešasis sektorius gali per brangiai sumokėti privačiam, nenašiai naudoti mokesčių mokėtojų lėšas, piktnaudžiauti. Ar negalėtų būti taip, kad viešasis (valstybės ir savivaldybių) sektorius viską darytų pats, o gyventojai neturėtų baimintis, kad „privatininkai“ juos išnaudos?
Labai banalu penkiolika metų kartoti, tačiau, kad neliktų neaiškumų, atsakykime ir į šį klausimą. Kaip žinia, toks valstybinio sektoriaus viešpatavimas buvo išmėgintas ir turi savo pavadinimą – tai socializmas. Visuotinio valstybinio sektoriaus sistema žlugo. Valstybinis sektorius – įrodyta teoriškai ir praktiškai – yra nenašus. Jis blogai verda, kepa, prastai valo, brangiai veža, negražiai siuva, blogai stato, nugydo ir t.t. Kad ir kokią sritį nagrinėtume – privatus sektorius laimėtų kokybės ir kainos varžybas. Klausimas šiandien greičiau turėtų būti keliamas visiškai priešingas – kodėl našesnis privatus sektorius vis dar neįleidžiamas į daugelį mūsų gyvenimo sričių? Ką gi, viešojo sektoriaus šalininkai mano, kad esama veiklų, kuriose viešasis sektorius yra būtinas, nes rinka jose veikia ydingai. Pavyzdžiui, ji nesugeba teikti viešosiomis vadinamų gėrybių (krašto apsauga, viešasis transportas, kelių infrastruktūra, švietimas, kt.), jos neigiami išoriniai poveikiai ir t.t.
Ginčas galėtų būti ilgas, ar tikrai toks teiginys yra tiesa, tačiau šiandien turime pripažinti, kad valstybė yra aktyvi rinkos veikėja. Dar daugiau, ji ne tik teikia viešąsias gėrybes ar organizuoja jų teikimą, bet ir užsiima paprasčiausia komercine veikla – pati valo, kepa, veža, gydo (primenu, kad tą patį geriau atlieka ir privatus sektorius). Yra sričių, kuriose valstybė nedalyvauja, tačiau naudojasi tų sričių teikiamomis prekėmis ir paslaugomis. Tad kad ir kaip žiūrėsi, viešojo ir privataus sektoriaus santykis – neišvengiamas. Klausimas, kuris gali būti šiandien nagrinėjamas – kada ir kokią viešojo ir privataus sektoriaus bendradarbiavimo formą geriau pasirinkti. Privatizavimą, nuomą, viešąjį pirkimą ar koncesiją?
Koncesijos esmė
Koncesija yra viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės (bendradarbiavimo) būdas, sutartis tarp viešojo administravimo institucijos ir privataus subjekto. Koncesijos sutartimi privačiam subjektui (koncesininkui) suteikiama teisė laikinai vykdyti tam tikras funkcijas ir teikti paslaugas, kurias iki tol vykdė viešasis sektorius, išlaikant viešojo sektoriaus nuosavybę ir kontrolę, o privačiam sektoriui prisiimant sutartyje numatytas teises, pareigas ir riziką.
Pagal įstatymą koncesininkui konkurso tvarka suteikiamas specialus leidimas vykdyti ūkinę veiklą, susijusią su infrastruktūros objektų projektavimu, statyba, plėtra, atnaujinimu, pakeitimu, remontu, valdymu, naudojimu ir (ar) priežiūra, taip pat leidimas teikti viešąsias paslaugas, valdyti ir (ar) naudoti valstybės ar savivaldybės turtą.
Koncesija gali būti pritaikoma itin plačiai ir įvairiose srityse: energetikos, naftos ir gamtinių dujų išgavimo, perdavimo, skirstymo ir tiekimo, geležinkelio linijų ir sistemų eksploatavimo, vandens ūkio; vandens nuotėkų, atliekų naudojimo, perdirbimo ir tvarkymo, kelių, tiltų, tunelių, uostų, prieplaukų, automobilių statymo aikštelių ir kitos kelių, oro ar viešojo transporto infrastruktūros; sveikatos apsaugos sistemos paslaugų; švietimo sistemos paslaugų, telekomunikacijų infrastruktūros, turizmo objektų, įrenginių ir kitos infrastruktūros; kultūros, sporto, laisvalaikio objektų, įrenginių ir kitos laisvalaikio infrastruktūros. Vyriausybės ar savivaldybės tarybos sprendimu koncesijos sutartis gali būti sudaroma visose srityse.
Nors tai nėra taisyklė koncesininkas už viešosios paslaugos teikimą gauna pajamų. Jei koncesijos sutartimi prisiimami įsipareigojimai viršija 200 mln. litų, ji laikoma esmine ir ją Vyriausybės teikimu turi tvirtinti Seimas.
Koncesija yra suteikiama viešo ir atviro konkurso keliu, išskyrus septynis atvejus, kuriuos vardija Koncesijų įstatymas. Galioja jau antroji šio įstatymo redakcija: pirmoji įsigaliojo dar 1997 metų pradžioje, 2003 metais, įvertinus ekspertų pastabas, buvo priimta nauja papildyta ir patobulinta Koncesijų įstatymo redakcija. Finansų ministerijoje veikia Viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės projektų valdymo ir koordinavimo skyrius.
Koncesijos ypatumai
Koncesija nėra nei nuoma, nei privatizavimas, nei prekių ar paslaugų pirkimas. Nors pagal kai kuriuos požymius ji gali būti panaši į šias sutartis, tačiau turi esminių skiriamųjų bruožų ir tik jai būdingų ypatumų.
Koncesija neturi būti painiojama su privatizavimu (nei veiklos, nei turto, nei nuosavybės). Privatizavimo metu privatizuojamas objektas negrįžtamai perduodamas privačiam subjektui. Paprastai parduodama už pinigus, tačiau Lietuvos praktikoje būta privatizavimų už simbolinį litą, o ir primokant privatizuotojui. O koncesijos sutartis yra terminuota, jos metu joks turtas nėra perleidžiamas koncesininko nuosavybėn, o tik leidžiama juo naudotis (valdyti). Teisine prasme žiūrint, koncesija nėra ir net negali būti laikoma „įžanga“ į privatizavimą. Veikiau priešingai, nes galimas veiklos (turto, nuosavybės) pardavimas yra atidedamas bent jau koncesijos terminui.
Koncesija panaši į nuomą, tačiau koncesija nėra nuoma. Bene esminis koncesijos ir nuomos skirtumas yra tas, kad nuomos atveju už tam tikrą sumą yra laikinai perleidžiama teisė naudoti turtą (vėlgi už pinigus ar mainais už investicijas į subjektą). O koncesijos atveju yra įsigyjama tam tikros reikalaujamos kokybės paslauga, dar vadinama „vertė už pinigus“ (value for money), suteikiant teisę naudotis turtu. Kad „pinigai“ nebūtų didesni nei gaunama papildoma „vertė“, atliekami specialūs skaičiavimai ir palyginimai, naudojantis viešojo sektoriaus palyginimo modeliu (public sector comparator). Koncesijos atveju pasiūlyta mažiausia paslaugos atlikimo kaina ne visuomet yra lemiamas kriterijus. Kaina neleidžia palyginti skirtingos kokybės paslaugų, vėlgi tai padaryti leidžia taikomas viešojo sektoriaus palyginimo modelis (ekonominiai skaičiavimai). Koncesijos metu nesikeičia koncesijos objekto veikla – mokykla nevirsta lošimo namais, o poliklinika – prekybos centru.
Atrodytų, jei koncesijos metu yra įgyjama paslauga, gal tai – viešojo pirkimo objektas. Tačiau vėlgi – ne. Nuo viešojo pirkimo koncesija skiriasi tuo, kad koncesijos sutartimi koncesininkui yra perleidžiama rizika. Daroma prielaida, kad privatus sektorius geriau išmano, kaip valdyti tam tikros veiklos riziką. Dėl to, kitaip nei atliekant viešąjį pirkimą, jam nėra užsakoma tam tikras daiktas ar paslauga (langas, stogas ar vamzdis), bet pageidaujama kokybė. Pavyzdžiui, švara, temperatūra, kliento aptarnavimo greitis ir pan. Koncesininkas turi surasti geriausią pageidaujamos kokybės pasiekimo kelią. Kuo geriau jis tai daro, tuo didesnis jo pelnas. Koncesininkui tenka ir nuostoliai, jei dėl savo veiklos ar dėl netiksliai įvertintos rizikos jis juo patiria.
Tikri ir tariami koncesijos privalumai ir trūkumai
Paradoksalu, bet viešosiose diskusijose aptarinėjami koncesijos privalumai ir trūkumai yra tiesiog sukeisti vietomis. Mat tai, kas yra didžiausias koncesijos trūkumas – laikomas didžiausiu jos pranašumu, o didžiausias koncesijos pranašumas – didžiausiu jos pavojumi.
Koncesija yra taikoma tuomet, kai tam tikras paslaugas geriau teikia privatus sektorius. Tačiau, jei įsitikinama, kad privatus sektorius yra našesnis tam tikroje srityje, sunkiai ekonomiškai paaiškinama, kodėl turėtų būti taikoma tik laikina koncesija, o ne privatizavimas. Tačiau tai – jau atskiros diskusijos klausimas. Koncesija yra savotiškas politinis kompromisas ekonomikoje. Tai yra pagrindinis koncesijos trūkumas, nors kai kam būtent nuosavybės išsaugojimas valdiškose rankose ir valstybės kontrolė gali atrodyti pagrindinis koncesijos pranašumas.
Aišku tik viena, koncesija atsirado kaip sprendimas dvejojantiems politikams, kurie mato privataus veikėjo pranašumus, tačiau žino, kad tam tikros srities objektų ar veiklų privatizavimas yra neįmanomas. Priežasčių gali būti kuo įvairiausių – pradedant nepalankia viešąja nuomone, privatizavimo proceso neskaidrumo, politinėmis intrigomis. Galiausiai koncesija yra taikoma ir tuomet, kai tam tikrų paslaugų teikimo organizavimas teisės aktas yra patikėtas valstybei (savivaldybėms) ir dėl to neįmanoma vykdyti funkcijos privatizavimo. Paprastai tariant, koncesija yra antras geriausias sprendimas, kai negali būti vykdomas privatizavimas. Įvertinant šių dienų aktualijas ir kitų šalių patirtį, tam tikrose tipiškai valstybinėms priskiriamose srityse (sveikatos priežiūroje, švietime) yra labai daug koncesijos ir labai mažai privatizavimo pavyzdžių. Tenka, pridurti - deja.
Koncesijai būdingas visose valdiškose sutartyse (privatizavimo, viešųjų pirkimų ir kt.) glūdintis pavojus – kad ji bus sudaryta ydingai, nustatant per mažai saugiklių, pažeidžiant vadinamąjį viešąjį interesą. Tačiau ši rizika nėra „įgimta“, jos galima išvengti. Be to, koncesijos atveju, kitaip nei privatizavimo, galima taisyti klaidas. Kitaip nei viešuosiuose pirkimuose, klaidų laukas koncesijos atveju yra mažesnis.
Prie koncesijos trūkumų turėtų būti priskiriamas ir jai itin būdingas (tačiau nebūtinas) kokybės avansavimas. Koncesija – tarsi savotiška kokybės ir lėšų paskola. Investicijos ir kokybė šiandien – mokėjimai per keletą metų, tad sukuriami ilgalaikiai valstybės įsipareigojimai. Kitaip tariant, koncesija turi gyvenimo ne pagal kišenę prieskonį. Ir vėl – paradoksų karalystė – būtent investicijų avansas žmonėse priimamas kaip svarbiausias koncesijų pranašumas. Visos Europos politikams ir valdininkams koncesija patraukli dar ir todėl, nes taip prisiimti įsipareigojimai nėra apskaitomi kaip skola.
Didžiausias koncesijos pranašumas yra tas, kad ji leidžia išnaudoti privataus sektoriaus išmanymą ir gebėjimus valdant koncesijos objektą – įsisavinti vadybą, išmokti valdyti riziką. Paradoksalu vėlgi, kreivo veidrodžio atspindys daugumą priverčia baimintis būtent pagrindinio koncesijos privalumo – privataus investuotojo ir valstybinio sektoriaus galių ir neišmanymo siaurinimo.
